从英国的战“疫”策略看英国人的循证决策和系统思维

当我们的国家以倾国之力，以巨大的经济社会牺牲换得全面战“疫”阶段性胜利的时候，新冠疫情在全球的肆掠才刚刚拉开序幕。万里之外的英国，曾在武汉至暗时刻慷慨援助的英国，亦不能独善其身，其国民引以为傲的“不列颠国宝” 英国国家医疗服务体系（National Health Service）正承受着前所未有的压力，山雨欲来风满楼。

从3月9日保持“遏制”，到12日宣布从“遏制”进入外松内紧的“延缓”，进而到备受争议的“群体免疫”，再到18日宣布关闭所有学校，23日宣布全国范围的社交疏远，过去两周之内，英国政府的防疫策略发生着巨大变化。

是什么在左右着英国的防疫策略？是什么在支撑着遏制、延缓、缓解和研究的系统方案？是政治，经济？还是文化，地缘？英国人重科学，重证据，重系统的循证决策和系统思维可能正是这背后的玄机。 

图1、英国新冠肺炎疫情防控大事

牛顿、达尔文、霍金的国度，有循证决策的传统

这是一个诞生了牛顿，达尔文，霍金的国度，这是一个诺奖得主按人口比例几近美国两倍的国度，这是一个从大航海时代起以光荣革命之理念奠定世界体制的国度，这是一个重科学，重证据的国度，这里有循证决策的传统。

循证决策（Evidence Based Decision-Making）是指任何依靠科学和数学证据形成强有力的归纳或演绎论点进行指导和决策的做法，其逻辑模式可追溯到亚里士多德的《自然哲学》。近现代的循证决策则源于医学，进而被公共政策的决策者采用。1972年，循证医学的先驱者英国医生阿奇·科克伦在其撰写的《有效性与效率：医疗服务的随机反映》一书中指出了正确测试卫生保健策略有效性的重要性，并强调了随机对照研究的作用，以提供卫生保健所依据的证据。自从医学中广泛采用基于证据的做法以来，基于证据的做法的使用已迅速扩展到其他领域。

英国是最早运用循证决策的国家。早在 1999 年，英国布莱尔政府在公布的《政府现代化白皮书》^[1]中就写到：“政策的制定应该具有前瞻性，并且是基于已有的证据，而不是为了应对短期的外界压力“。同年，英国政府内阁办公室发布了一份《21 世纪的专业政策制定》^[2]文件，该文件用了整整一个章节共十一页来阐述证据的使用（Use of Evidence）。该文件写到：“政策制定必须建立在良好的证据之上“，”高质量的政策制定取决于来自各种来源的高质量信息：专业知识；现有国内和国际研究；现有统计数据；利益相关者咨询；评估以前的政策；新的研究（如果适用）；或者二手资料，包括互联网。”

由此可见，在重科学，重证据的英国，其政策制定非常注重循证决策：一是强调证据的价值，即公共政策制定过程中要有证据作为支撑，并被决策者或实践者充分有效的利用；二是证据需是科学的，高质量的，强有力的，它来自一系列的科学研究和评估结果；三是要跟随数据、证据的变化，而不断更新和完善。

那么英国的循证决策是如何影响到英国的防疫政策的呢？

落叶知秋，窥豹一斑，英国政府近期举行了多场重量级的疫情和防疫政策发布会，出场者往往是三人：英国首相鲍里斯·约翰逊，政府首席科学顾问帕特里克•瓦兰斯爵士和政府首席医学顾问克里斯•惠蒂教授。一位政府首脑，两位科学家，发布会团队的组成已经体现了英国的防疫政策是如何制定的。

 图2、 英国政府就新冠肺炎疫情及应对策略举行电视直播新闻发布会

政府首席医学顾问克里斯•惠蒂教授（左），英国首相鲍里斯•约翰逊（中），政府首席科学顾问帕特里克•瓦兰斯爵士（右）3月12日于唐宁街10号

在运用循证决策的政策制定过程中，英国政府最重要的科学依据是两个流行病学模型，一个是3月12日首席科学顾问帕特里克向公众介绍的模型，更准确的讲是多个大学和科研机构研究的综合，另一个是3月16日由尼尔·弗格森教授带领的帝国理工大学Covid-19反应小组所建立的数学模型。

通过3月12日的模型，帕特里克向公众介绍了通过采取社会和行为模式的干预抑制疫情的发展，把感染人数的峰值推后到今年夏天，并将其控制在英国国家医疗服务体系可以承受范围之内的防疫政策。这个模型正是英国政府于3月12日决定从“遏制”阶段进入“延缓”阶段的决策依据。

 图3、社会和行为模式干预对新冠肺炎流行病的影响模型

3月16日，是英国防疫政策的一个分水岭，这一天英国首相鲍里斯•约翰逊宣布所有英国人应避免不必要的出行和与他人接触。“我们所做的一切都严格基于最佳科学建议”。这一天，英国帝国理工大学尼尔·弗格森教授带领的流行病学团队公开发布新冠肺炎流行病学模型。而正是这个模型改变了英国的整个防疫政策。模型详细描述了四种不同社会和行为模式干预措施组合对新冠肺炎流行程度的影响，并模拟计算出如果不采取任何社会和行为模式干预，新冠肺炎的流行将在英国引起51万人死亡；即使采用最优化的“缓解”策略，虽然能减少峰值ICU需求的三分之二，新冠肺炎病人对ICU病床的需求也仍会超过国家医疗服务体系所能提供病床数的8倍，导致约25万人死亡。

该研究团队最后总结到：“抑制”是当前唯一可行的策略。“实现这一政策目标所需采取的措施的社会和经济影响将是深远的。许多国家已经采取了这样的措施，但即使是那些处于流行初期的国家（如英国）也必须立即采取这种措施。”

这一天，英国政府做出了历史性的决定，英国防疫政策从此改变。

图4、英国不同缓解病毒传播措施方案下的重症监护（ICU）床位需求。黑线表示无措施下的病毒流行曲线。绿线表示关闭学校；橙线表示病例隔离；黄线表示采取病例隔离以及家庭隔离；蓝线表示采取病例隔离，家庭隔离，并且70岁以上老人社交疏远。蓝色阴影表示这些防御措施在这3个月内实施。^[3]

图5、英国不同抑制病毒传播方案下的重症监护ICU床位需求。黑线表示无措施情况下的病毒流行曲线。绿色表示从2020年3月下旬起关闭学校，病例隔离和全民社交疏远的方案。橙色线表示病例隔离，家庭隔离和全民社交疏远的方案。红线是英国重症监护ICU床位的预估容量。蓝色阴影表示这些措施在这5个月内持续实施。图（B）显示的数据与图（A）中相同，但放大了低数值区域。^[3]

 图6、自适应触发抑制措施结果展示，R₀ = 2.2，一共考虑了四种抑制措施，当一周ICU病例数达100时措施开始，一周ICU病例数降到50时措施关闭。大约有2/3的时间措施为生效状态。所有措施中，仅社交疏远和学校关闭两项措施有开关；其他措施始终有效。图中橙色曲线表示每周ICU病例数，蓝线表示措施开关。^[3]

 系统思维下体系性的防疫策略

英国政府防疫政策的制定和改变也处处体现了英国人系统思维的传统和理念。疫情之初，英国尚且仅有几个输入性病例时，英国政府已经形成了“遏制、延缓、缓解、研究”的四阶段法，体系性的形成了英国的防疫策略。

随着病毒的扩散，病例的增加，英国政府的防疫措施也逐步加码。与此同步，善于系统性思维的英国人在经济政策上几乎以令人难以置信的速度出台与疫情和防疫措施匹配的政策。

疫情之初，英国情况并不严重，为了平衡好民众健康和正常化的经济社会，英国防疫并无强力举措。直至3月9日，英国依然维持在“遏制”阶段。两天之后英国政府公布2020年政府财务预算，用于抗“疫”而增加的120亿英镑与“遏制”阶段的防疫措施互为支撑。

3月11日，世卫组织宣布新冠肺炎为全球大流行。同一天，英格兰银行紧急下调基准利率，从0.75% 到0.25%，稳控经济。随即的3月12日，英国宣布进入“延缓”阶段。

3月16日，英国政府防疫政策正式升级，要求所有人应避免不必要的出行和与他人接触。仅仅一天之后的3月17日，英国宣布了史无前例的巨额财政纾困措施力挺经济，总金额高达3500亿英镑，约为英国GDP的16%，包含3300亿英镑的纾困贷款和200亿英镑的援助资金。从防疫政策的升级，到史无前例的巨额财政纾困措施，仅仅一天之隔，善于系统思维的英国人一定是未雨绸缪了。

3月20日，英国关闭所有大中小学，酒吧，餐厅，剧院，健身房和休闲娱乐中心。当天，英国政府同时宣布政府将“前所未有的”替企业支付员工工资，支付比例最高可为正常工资的80%（不超过每月2500英镑），以解决员工在家的后顾之优。预计这一经济支撑计划将为英国政府带来约780亿英镑的支出。这一次，又是全盘考虑，系统思维。就在我们即将付梓的3月26日，英国政府宣布将支付380万自雇人士（500万自雇人士里年收入低于5万英镑者）的工资，支付比例最高可为他们每月平均利润的80%（不超过每月2500英镑），为社会里另一个需要帮助的人群织起了一张保护的大网。

 祸兮福所倚，机会永远留给那些做好准备的人

经济发展和民众健康本为互不矛盾，携手并进的目标。担当疫情来临之际，政府和民众不得不在其间艰难的抉择，任何一个取舍都重如泰山。英国人用他们最习惯的循证决策和系统思维，用一种理性、科学的方法在艰难中寻找最光明的未来。

新冠肺炎疫情是一场罕见的全球性灾难，是对生命，对健康的巨大威胁，也是对经济对社会的巨大挑战。在这场灾难中，我们也能更清晰的感受英国人的精神，理念，传统和文化。截至3月25日， 48小时内，504,303位英国民众报名参加NHS志愿者，是政府征集目标的两倍。虽然英国新冠肺炎感染人数现已突破一万大关，我们坚信，在不久的将来我们终将取得这场战“疫”的全面胜利，在中国，也在英国。

当我们的经济社会重回正轨时，中英之间必将有更多的交流，互动，和合作；更多的中资企业会走向英国，并以英国为桥头堡走向世界；更多的英国企业会去向中国，带去更多的品牌，技术，理念和资本。交融互通，美美与共。那时，回味这场共同战“疫”，回溯英国的应对疫情的公共卫生和经济政策，以及其背后蕴含的循证决策和系统思维的理念，这何尝不是中资企业值得细品的一个绝佳案例，一个了解英国人思维模式，行为模式的绝佳窗口，当然我们希望这样的案例永不再发生。

Every cloud has a silver lining，祸兮福所倚，了解是合作的开始，机会永远留给那些做好准备的人。

后记：流行病学泰斗尼尔·弗格森教授确诊感染新冠病毒，目前正在伦敦的寓所居家隔离治疗，祝愿他早日康复。英国的新冠肺炎疫情目前还在扩散至中，让我们一起关注英国的新冠肺炎疫情，一起支持英国人民的共同战“疫”。

（制图/数据整理：曹谷雨，高睿）

参考文献：

1. Modernising Government， Presented to Parliament by the Prime Minister and the Minister for the Cabinet Office by Command of Her Majesty, March 1999

2. Professional Policy Making for The Twenty First Century, Report by Strategic Policy Making Team Cabinet Office, September 1999

3.  Impact of non-pharmaceutical interventions (NPIs) to reduce COVID- 19 mortality and healthcare demand, Neil M Ferguson etc., 16 March 2020

4.  文章中的其它数据还来源于 英格兰公共卫生署（Public Health England），英格兰银行（Bank of England），英国广播公司（BBC）， 泰晤士报（The Times）等